Revisão de despesa pública
A revisão de despesa pública (spending review) constitui um importante instrumento da gestão financeira pública, consistindo num processo metodológico e regular de análise detalhada da despesa em curso, designadamente de áreas específica desta que seja pré-determinadas, com o objetivo de otimizar a alocação de recursos, melhorar a qualidade da despesa pública e a sua adequação aos objetivos de política, bem como criar margem orçamental que pode permitir financiar novas políticas públicas, bem como lidar com pressões na despesa emergentes.
Spending review num minuto
Manuais de Revisão de Despesa Pública
Os Manuais de apoio à implementação de revisões de despesa pública, tem por objetivo estabelecer orientações detalhadas sobre as revisões de despesas, estabelecidas pelo Despacho n.º 7690/2023, de 25 de julho.
Estes manuais foram desenvolvidos[1] à luz das melhores práticas preconizadas pela OCDE, destinando-se a uma melhor compreensão do exercício de revisão de despesa pública, evidenciando as responsabilidades e tarefas de cada entidade envolvida.
- Desenho e implementação
Manual 1 - PT Manual 1 - EN
- Implementação das opções de política selecionadas e monitorização dos resultados Manual 2 - PT Manual 2 - EN
- Publicação de relatórios e divulgação de informação sobre os exercícios de revisão de despesa Manual 3 - PT Manual 3 - EN
[1] No âmbito do Projeto 23PT41- Apoio à implementação da revisão da despesa pública em Portugal, financiado pela UE com o apoio técnico da OCDE.
Modelo de Governação
Em termos de governação, o exercício é conduzido por uma estrutura funcional, definida pelo Despacho nº 7690/2023, Diário da República, 2.ª série, de 25 de julho, constituída por: (i) uma equipa de coordenação geral/decisão, a quem compete definir os termos de referência (incluindo o âmbito da despesa em análise, os objetivos/metas da revisão e o cenário de referência, elaborado no pressuposto de manutenção de políticas); (ii) uma equipa técnica permanente, que acompanha a implementação e a monitorização do exercício; e (iii) equipas temáticas dedicadas à revisão de despesa nas áreas definidas nos termos de referência e às quais compete apresentar medidas para as opções de política definidas nos termos de referência. A decisão acerca da opção de política a implementar é da responsabilidade conjunta do Ministério das Finanças e da tutela setorial.
Abordagem metodológica
O modelo vigente assenta numa abordagem seletiva e top-down (em contraste com a abordagem abrangente e bottom-up, seguida no passado recente), baseada numa colaboração conjunta entre o Ministério das Finanças e os ministérios setoriais.
A abordagem seletiva e top-down consiste na escolha, pelo poder de decisão político, regra geral as tutelas das áreas governativas das finanças e das áreas setoriais, de um número limitado de áreas de despesa objeto de revisão. Através de um processo de negociação são definidos nos termos de referência (ToR), o âmbito da revisão, os objetivos a alcançar, metas para as poupanças que se pretendem alcançar, prazos, constituição de equipas, definição de responsabilidades, entre outros elementos. Compete às equipas formadas em cada área temática em revisão elaborar um relatório com um diagnóstico do ponto de partida e medidas a implementar no âmbito de cada uma das opções de política formuladas nos ToR. Segue-se a escolha, pelo poder de decisão política, da opção de política a implementar, a qual será posteriormente monitorizada e avaliada.
Integração no ciclo do processo orçamental
A preparação do exercício de revisão de despesa para o Orçamento do Estado do ano n inicia-se, idealmente, em setembro/outubro de n-2, a tempo de ser integrado no quadro orçamental de médio prazo e no Programa de Estabilidade, em abril de n-1, que antecede e enquadra a elaboração do Orçamento do Estado para o ano n. No caso português, este calendário será seguido pela primeira vez no ciclo do processo orçamental para 2025.
Exercício de revisão de despesa pública para o ciclo orçamental de 2025
Projeto 23PT41 - Apoio à implementação da revisão da despesa pública em Portugal
O projeto “robustecer o exercício de revisão da despesa pública” consta da reforma das finanças públicas, incluída no Plano de Recuperação e Resiliência 2021-2026[1].
No âmbito do Instrumento de Assistência Técnica (IAT) da União Europeia, o GPEARI submeteu, em 2022, a candidatura do projeto de reforma “Apoio à implementação da revisão da despesa em Portugal”, a qual foi aprovada a 28 de março de 2023 (Projeto 23PT41).
A implementação do projeto teve início em maio de 2023 e tem uma duração prevista de 15 meses. Para além da Comissão/DG REFORM, esta iniciativa conta com o apoio técnico (formação) da OCDE.
Neste âmbito, foram realizadas as seguintes sessões de formação:
- 15 a 19 de maio de 2023 – Workshop (conjunto, para os ministérios das finanças português e checo) e uma Fact-Finding Mission, a qual teve por objetivo recolher informação, através de reuniões com os principais stakeholders[2], de suporte ao desenho e implementação da reformulação e institucionalização do exercício de revisão da despesa pública em Portugal.
- 20 de junho de 2023 – Workshop (online) para apresentação do relatório preliminar da OCDE com as conclusões da Fact-Finding Mission de maio e delineação do plano de ação para a integração do exercício de revisão de despesa no processo dos próximos ciclos orçamentais.
- 10 a 14 de julho de 2023 – Workshop Implementing Spending Review, o qual abrangeu, para além de colaboradores do Ministério das Finanças, as equipas temáticas dos Ministérios da Saúde e do Ambiente e da Ação Climática envolvidas nos exercícios de revisão de despesa selecionados para integrar o Orçamento do Estado para 2024.
- 5 a 7 de setembro de 2023 – Mission, dedicada ao apoio técnico ao trabalho das equipas envolvidas nos exercícios de revisão de despesa selecionados para integrar o Orçamento do Estado para 2024.
- 28 a 30 de novembro de 2023 – High Level Workshop and Technical Mission. Foram apresentadas as principais recomendações do Secretariado da OCDE para Portugal reforçar ainda mais o exercício de revisão de despesa, alinhando-o com as melhores práticas internacionais.
- 10 a 12 de abril de 2024 – Workshop on Sending Review guidance manuals, focado na apresentação do conteúdo dos manuais sobre monitorização e implementação do exercício de revisão de despesa. Estiveram presentes colaboradores da DGO, AT, Ministério da Saúde e do PlanAPP.
- 13 e 14 de maio de 2024 – Workshop intitulado Integrating Programme & performance budgeting, Spending reviews and Strategic Budget Initiatives, focado na abordagem integrada entre a orçamentação por desempenho e a revisão da despesa pública. Foram apresentados conceitos e boas práticas no que respeita à coordenação, no quadro orçamental, das múltiplas prioridades políticas (green, gender, well-being) com orçamentação por desempenho e a revisão da despesa pública. O workshop contou com a presença de representantes do Ministério das Finanças da Grécia e da Irlanda, que apresentaram as suas experiências nestas áreas.
- 18 e 19 de junho de 2024 – Worhshop intitulado Introduction to Spending Reviews Framework for Ministerial Cabinets. O primeiro dia consistiu num seminário dirigido aos representantes de todos os Gabinetes Ministeriais, onde foi explicado em que consistem os exercícios de revisão de despesa publica. Destacou-se a importância dos ministérios setoriais e respetivas responsabilidades, nas várias fases do processo de revisão de despesa. O segundo dia foi dedicado às questões técnicas relacionadas com o grupo de trabalho para a revisão da despesa pública.
- Outubro de 2024 – Encerramento do Projeto com a publicação do Relatório Final “Supporting the Implementation of Spending Reviews In Portugal” e respetivo sumário.
Supporting the implementation of spending reviews in Portugal - European Commission
Notas: [1] PRR – C17- Qualidade e sustentabilidade das finanças públicas –TD-r32- modernização e simplificação da gestão financeira pública. [2] Para além do GPEARI e da DGO, a OCDE reuniu com a IGF, a eSPap, o INE, o Ministério da Educação, o Ministério da Saúde, o PlanAPP, o CFP, a UTAO, o Tribunal de Contas e a Comissão Parlamentar de Orçamento e Finanças.
Exercício 2024 [RD 2024]
Para o ano de 2024, foram selecionadas duas áreas objeto de revisão de despesa:
- Saúde, abrangendo duas áreas de intervenção, o setor convencionado nas valências de diálise e medicina física e reabilitação e a área dos medicamentos com genéricos e biossimilares;
- Programa ECO.AP 2030.
O Exercício RD 2024 encontra-se descrito no Relatório que acompanha a Proposta de Orçamento do Estado para 2024 [extracto].